Nuovo Accordo Stato-Regioni sulla formazione 2025

Con l’Accordo in Conferenza Stato-Regioni del 17 aprile 2025, repertorio atti n. 59/CSR, viene compiuto un passo decisivo nel lungo processo di unificazione e riorganizzazione sistematica della disciplina della formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro, previsto dall’art. 37, comma 2, del Decreto Legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (cd. “Testo Unico Sicurezza”).

Tale norma dispone infatti che: «La durata, i contenuti minimi e le modalità della formazione di cui al comma 1 sono definiti mediante accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, adottato previa consultazione delle parti sociali».

L’accordo in esame costituisce il frutto di un articolato iter procedurale, avviato formalmente con la nota prot. M_LPS n. 9590 del 17 ottobre 2024 e conclusosi con l’approvazione nella seduta plenaria del 17 aprile 2025. Esso è stato preceduto da più sessioni tecniche, consultazioni interistituzionali e da richieste formali di integrazione da parte di amministrazioni centrali e Regioni, come attestano le numerose annotazioni contenute nella documentazione ufficiale della Conferenza.

Gli accordi attuativi del D.Lgs. 81/2008 che verranno sostituiti integralmente dall’Accordo Stato-Regioni del 17 aprile 2025, Rep. atti n. 59/CSR, una volta pubblicato in Gazzetta Ufficiale, sono:

1. Accordo Stato-Regioni del 21 dicembre 2011, repertorio atti n. 221/CSR
   Oggetto: individuazione della durata e dei contenuti minimi della formazione per lavoratori, preposti, dirigenti e datori di lavoro che svolgono direttamente i compiti del servizio di prevenzione e protezione (artt. 34 e 37 D.Lgs. 81/2008).
2. Accordo Stato-Regioni del 21 dicembre 2011, repertorio atti n. 223/CSR
   Oggetto: corsi di formazione per lo svolgimento diretto da parte del datore di lavoro dei compiti del servizio di prevenzione e protezione dai rischi, ai sensi dell’articolo 34, commi 2 e 3, del D.Lgs. 81/2008.
3. Accordo Stato-Regioni del 22 febbraio 2012, repertorio atti n. 53/CSR
   Oggetto: individuazione delle attrezzature di lavoro per le quali è richiesta una specifica abilitazione degli operatori, nonché modalità, durata e contenuti minimi della formazione (art. 73, comma 5, D.Lgs. 81/2008).
4. Accordo Stato-Regioni del 7 luglio 2016, repertorio atti n. 128/CSR
   Oggetto: criteri per la formazione dei responsabili e addetti ai servizi di prevenzione e protezione (art. 32, D.Lgs. 81/2008).
5. Accordo Stato-Regioni del 25 luglio 2012, repertorio atti n. 153/CSR
   Oggetto: linee applicative degli accordi del 21 dicembre 2011, recanti chiarimenti e indicazioni operative sugli articoli 34 e 37 del D.Lgs. 81/2008.

L’Accordo non è ancora in vigore

È fondamentale precisare che l’Accordo non ha ancora efficacia giuridica vincolante, in quanto – in base alla prassi consolidata – entra in vigore esclusivamente con la sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. Fino ad allora, gli Accordi previgenti (2011 e 2012) continuano ad applicarsi integralmente.

Tale condizione rispecchia quanto già avvenuto per gli Accordi precedenti, la cui efficacia è stata espressamente subordinata alla pubblicazione ufficiale, momento che segna il perfezionamento dell’efficacia normativa ai sensi dell’art. 10 delle Disposizioni sulla legge in generale (Premesse al Codice Civile, R.D. 16 marzo 1942, n. 262)

L’Accordo Stato-Regioni del 17 aprile 2025, costituisce un testo normativo di natura regolativa e vincolante che disciplina in maniera unitaria la formazione obbligatoria in materia di salute e sicurezza sul lavoro, individuando in modo espresso sia l’ambito soggettivo che oggettivo della propria applicazione. 

Ambito soggettivo:

«L’Accordo è finalizzato alla individuazione della durata e dei contenuti minimi dei seguenti percorsi formativi:

• datori di lavoro, dirigenti, preposti e lavoratori, ai sensi dell’articolo 37 del decreto legislativo n. 81 del 2008;     
• responsabili e addetti ai servizi di prevenzione e protezione, ai sensi dell’articolo 32 del decreto legislativo n. 81 del 2008; 
• datori di lavoro che svolgono direttamente i compiti del servizio di prevenzione e protezione ai sensi dell’articolo 34 del decreto legislativo n. 81 del 2008;   
• coordinatori per la progettazione e per l’esecuzione dei lavori, ai sensi dell’articolo 98 del decreto legislativo n. 81 del 2008; 
• lavoratori, datori di lavoro e lavoratori autonomi che operano in ambienti sospetti di inquinamento o confinati (D.P.R. 177/2011);    
• operatori di attrezzature di lavoro per le quali è richiesta una specifica abilitazione (art. 73, comma 5, D.Lgs. 81/2008)” ASR 17.04.2025.

Ambito oggettivo: quali percorsi formativi sono regolati

L’Accordo disciplina tutti i percorsi formativi previsti dal sistema normativo della sicurezza sul lavoro e li riorganizza in un corpo unitario, con riferimento a:

• Durata dei corsi (in ore);
• Contenuti minimi standardizzati;
• Modalità di erogazione (in presenza, e-learning, blended, addestramento pratico);
• Modalità di verifica finale dell’apprendimento;
• Obblighi di aggiornamento periodico;
• Modalità di monitoraggio dell’efficacia formativa;
• Requisiti minimi dei soggetti formatori e dei docenti;
• Sistemi di controllo e vigilanza da parte delle Regioni, delle Province autonome e degli organi ispettivi.

Struttura unitaria e principi generali

Con il nuovo Accordo del 17 aprile 2025 si realizza una svolta attesa da anni: l’unificazione in un unico corpus regolativo dell’intera disciplina della formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro. La stratificazione normativa derivante dai molteplici accordi pregressi viene abrogata in senso sostanziale, e rimpiazzata da un sistema organico, coerente e strutturato in modo modulare.

Come esplicitato nell’articolato dell’Accordo, ne costituisce parte integrante l’allegato A, che individua la durata, i contenuti minimi, le modalità di erogazione della formazione, i soggetti formatori, le modalità di verifica dell’apprendimento e di aggiornamento.

Questa previsione sancisce una piena unificazione funzionale e operativa.

Un accordo modulare

L’accordo, suddiviso in percorsi distinti per ciascuna figura aziendale, delinea:

• obiettivi formativi;
• moduli e ore minime obbligatorie;
• modalità di erogazione (aula, e-learning, addestramento pratico);
• metodi di verifica dell’apprendimento;
• periodicità e contenuti dell’aggiornamento.

Viene dunque superata la frammentarietà precedente, dove le diverse tipologie di formazione erano regolate da accordi distinti, spesso incoerenti o sovrapposti.

Verifica dell’apprendimento

Uno degli elementi chiave della riforma è l’obbligo generalizzato di verifica dell’apprendimento finale, che diventa condizione necessaria per il rilascio dell’attestato. L’Accordo stabilisce che la verifica dell’apprendimento è obbligatoria per tutte le tipologie di formazione previste.

Ciò si applica, senza eccezione alcuna, a tutti i percorsi formativi: dalla formazione generale dei lavoratori, a quella per preposti, dirigenti, datori di lavoro, RSPP/ASPP, coordinatori per la sicurezza, operatori di attrezzature, fino ai soggetti che operano in ambienti confinati.

È una novità di sistema: mentre prima la verifica era richiesta esplicitamente solo in alcuni casi (es. per RSPP o attrezzature), ora l’adempimento è uniforme e obbligatorio.

Monitoraggio dell’effettività

Il principio dell’effettività della formazione rappresenta una delle affermazioni più forti dell’Accordo. Si supera definitivamente la logica della formazione “di facciata”, con attestati formalmente validi ma privi di reale contenuto.

In particolare, l’Accordo dispone che: «Il datore di lavoro, oltre ad assicurare che ciascun lavoratore riceva una formazione sufficiente ed adeguata in merito ai rischi specifici, deve, pertanto, anche verificarne l’efficacia durante lo svolgimento della prestazione di lavoro. La valutazione dell’efficacia della formazione, parte integrante del processo formativo, ha lo scopo di verificare e misurare l’effettivo cambiamento che la formazione ha avuto sui partecipanti, attraverso l’interiorizzazione di concetti e l’acquisizione delle competenze necessarie, rispetto all’esercizio del proprio ruolo in azienda, con un effetto diretto sia sull’efficacia che sull’efficienza del funzionamento organizzativo del sistema prevenzionale. La valutazione dell’efficacia risulta necessaria per rilevare informazioni utili a supportare i processi decisionali aziendali e assume una funzione migliorativa, centrata sui processi e sui loro legami con i risultati. Tale valutazione dovrà essere svolta a posteriori, a una certa distanza di tempo dal termine del corso, durante lo svolgimento della prestazione lavorativa …» ASR 17.04.2025.

Ciò introduce un obbligo implicito a carico del datore di lavoro e dei preposti, chiamati a verificare costantemente l’utilizzo concreto, da parte del lavoratore, delle nozioni, delle procedure e istruzioni ricevute e delle abilità apprese.

In prospettiva penalistica, questo orientamento rafforza la rilevanza dell’art. 37, commi 1 e 5, D.Lgs. 81/2008, nella parte in cui richiede che la formazione sia “effettiva e sufficiente” e che l’addestramento (non regolato dall’Accordo Stato Regioni) inteso come prova pratica venga “effettuato da persona esperta”.

In sintesi, i principi generali che informano il nuovo Accordo sono:

• Uniformità normativa e chiarezza regolativa;
• Validazione strutturata e tracciabile dell’apprendimento;
• Centralità della qualità formativa;
• Preminenza della sostanza (apprendimento reale) sulla forma (documentazione cartacea);
• Responsabilizzazione del datore di lavoro nella verifica dell’efficacia ex post;
• Selezione qualificata dei formatori (requisiti ulteriori per le attività a rischio elevatissimo, come quelle in ambienti confinati).

Il nuovo impianto rappresenta un punto di svolta anche dal punto di vista della responsabilità penale e amministrativa dell’ente, secondo i modelli organizzativi del D.Lgs. 231/2001 e in relazione alla colpa organizzativa in caso di infortunio.

L’Aggiornamento

L’Accordo del 17 aprile 2025 afferma con chiarezza un principio sistemico: la formazione è un processo continuo, non episodico, e ogni figura, dal lavoratore al datore di lavoro, deve essere periodicamente aggiornata.

La formazione periodica viene così collegata all’evoluzione dei rischi, all’innovazione tecnica e alla dinamica organizzativa, superando la logica dell’obbligo puramente temporale.

La mancata attuazione dell’obbligo di aggiornamento può avere rilievo sanzionatorio e penale. Infatti l’art. 37, comma 7, D.Lgs. 81/2008, prevede che il mancato aggiornamento costituisca violazione sanzionabile a carico del datore di lavoro e del dirigente, con sanzione dell’arresto o dell’ammenda.

 In conclusione, il nuovo Accordo rafforza la centralità della formazione continua, superando l’approccio statico e formalistico. Il datore di lavoro è chiamato non solo a rispettare la cadenza quinquennale, ma a pianificare un aggiornamento “intelligente”, costruito sull’evoluzione dei rischi e delle mansioni, coerente con il modello organizzativo e idoneo a prevenire responsabilità giuridiche e organizzative.

La formazione nella giurisprudenza della Cassazione

La giurisprudenza più recente ha posto grande attenzione sulla importanza decisiva della formazione.
1. La Cassazione Penale, con sentenza n. 5402 dell’8 febbraio 2023, ha stabilito che il datore di lavoro risponde dell’infortunio occorso al lavoratore quando non abbia effettuato un’adeguata formazione sulle corrette modalità operative dell’attività lavorativa. La Corte ha precisato che l’omessa predisposizione di misure precauzionali documentate e l’assenza di formazione specifica configurano una colpa specifica del datore di lavoro.

2. La  Cassazione Penale, con sentenza n. 4156 del 31 gennaio 2025, ha ribadito che l’adempimento degli obblighi formativi non è surrogabile dal personale bagaglio di conoscenza del lavoratore. Il datore di lavoro che non adempie agli obblighi di informazione e formazione risponde a titolo di colpa specifica dell’infortunio, a prescindere dall’esperienza e dalla competenza del lavoratore.

3. La Cassazione Penale, con sentenza n. 20035 del 23 maggio 2022, ha sottolineato che il datore di lavoro è tenuto a rendere edotti i lavoratori dei rischi specifici cui sono esposti e a fornire loro adeguata formazione in relazione alle mansioni assegnate. La formazione deve essere “sufficiente e adeguata” e non può essere sostituita da una generica esperienza sul campo.

4. La  Cassazione Penale, con sentenza n. 35058 del 23 settembre 2021, ha evidenziato che fornire adeguata formazione ai lavoratori è uno degli obblighi principali gravanti sul datore di lavoro e sui soggetti preposti alla sicurezza del lavoro. La formazione deve essere specifica e non può essere surrogata dal trasferimento informale di conoscenze tra colleghi.

Quindi, il principio giuridico espresso sulla necessità di una formazione qualificata e professionale è pienamente confermato dalla giurisprudenza più recente della Cassazione, che ha costantemente ribadito l’importanza di una formazione adeguata e professionale, escludendo che questa possa essere sostituita dall’esperienza personale o da forme di apprendimento informale.

 L’Accordo richiama più volte la necessità che i contenuti della formazione siano coerenti con le risultanze della valutazione dei rischi, e che ogni percorso formativo risulti tracciabile, verificabile e documentabile, non solo nella sua erogazione, ma anche nei suoi effetti concreti sui comportamenti dei lavoratori. Ciò porta a un cambio di paradigma, in linea con l’evoluzione della giurisprudenza penale più recente.

Il nuovo Accordo assume inoltre un rilievo diretto nella valutazione dell’idoneità degli assetti organizzativi aziendali, secondo quanto previsto:

• dall’art. 2086, comma 2, c.c., che impone l’adozione di assetti adeguati organizzativi;
• dall’art. 30 D.Lgs. 81/2008, che richiede che i modelli di organizzazione e gestione contengano una “idonea articolazione di funzioni” in materia di formazione, informazione e addestramento;
• dall’art. 6 D.Lgs. 231/2001, che attribuisce rilievo esimente a modelli organizzativi realmente attuati, efficaci e capaci di prevenire i reati presupposto (es. lesioni o omicidio colposo ex artt. 589 e 590 c.p.).

Con l’Accordo del 2025, l’adozione di un sistema formativo non conforme, lacunoso o meramente formale, potrà costituire presupposto di responsabilità da reato dell’ente, nei casi di colpa organizzativa.

 Infine, l’Accordo fissa un nuovo standard tecnico-giuridico nazionale per:

• i datori di lavoro e le imprese: chiamati a progettare la formazione in coerenza con i rischi effettivi;
• i formatori e gli enti accreditati: obbligati a rispettare requisiti più stringenti;
• gli organi di vigilanza: dotati ora di parametri chiari e uniformi per il controllo di legittimità e merito dei percorsi formativi.

L’Accordo 59/CSR del 17 aprile 2025 si pone come nuovo testo normativo di riferimento, destinato ad avere un impatto strutturale su:

• l’organizzazione aziendale in materia di sicurezza,
• la responsabilità penale e amministrativa dei soggetti apicali e degli enti,
• la prassi operativa degli enti formatori,
• l’attività interpretativa della giurisprudenza e repressiva degli organi di vigilanza.

Si tratta di una riforma che sposta decisamente l’asse dall’adempimento formale alla prevenzione sostanziale, tracciando una nuova mappa per la gestione del rischio, la cultura della sicurezza e la responsabilità giuridica.

Con riferimenti presi dall’ Avv. Rolando Dubini – Penalista del Foro di Milano, cassazionista e PuntoSicuro.it